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Enti locali, serve una riforma organica del Patto di Stabilità

fisco 18 marzo 2014

(Public Policy) - Roma, 18 mar - (di Luigi Marattin*) Le dichiarazioni del presidente del Consiglio e il dibattito politico-economico che ne è seguito fanno ritenere molto probabile che il primo semestre dell’attività legislativa del governo sarà incentrata sulla riduzione della pressione fiscale su lavoratori e imprese, sul piano straordinario di edilizia scolastica, sul pagamento dei debiti della pubblica amministrazione e sul complesso di interventi di miglioramento (e per certi versi di riscrittura) delle norme inerenti il funzionamento del mercato del lavoro. Il complicato dossier sulla finanza pubblica locale pare quindi essere destinato ai mesi successivi.

L’impostazione “attendista” pare confermata dal primo decreto ufficialmente emesso dal Governo Renzi (dl n.16 del 6 marzo 2014 contenente, tra le altre cose, la disciplina sulla Tasi) che si limita, sostanzialmente, a ricalcare lo schema già previsto dal governo precedente, con qualche lieve ritocco che recepisce l’accordo di febbraio tra esecutivo ed Anci. Il rinvio di tale dossier appare assolutamente comprensibile, data l’importanza degli argomenti sopra accennati. A cui a dire il vero si aggiungono la riforma della legge elettorale, la trasformazione del Senato in Camera delle Autonomie e la riforma del Titolo V della Costituzione con l’atteso - e fondamentale - riordino delle competenze tra Stato e Regione.

Con i vecchi tempi della politica ce ne sarebbe abbastanza per un paio di decenni; con i ritmi che Renzi ha impresso alla politica italiana possiamo comunque affermare che governo e parlamento saranno sufficientemente impegnati almeno per i prossimi mesi. Tuttavia, nei giorni scorsi si sono moltiplicate le voci e le anticipazioni sulla possibile forma che assumerebbe un intervento sul Patto di Stabilità interno. Secondo tali indiscrezioni - la cui fondatezza rimane da verificare - potrebbe prevalere una linea di pensiero particolarmente diffusa secondo cui per imprimere una svolta decisiva ai rapporti tra finanza pubblica locale e quella statale sarebbe sufficiente escludere qualche tipo di spesa dal saldo-obiettivo del Patto di Stabilità interno.

L’identificazione della tipologia di spesa da escludere varia a seconda della sensibilità del momento: il co-finanziamento della spesa comunitaria, i fondi per l’edilizia scolastica, le spese per prevenire il dissesto idrogeologico. Spesso, tutte e tre queste cose insieme. A parere di chi scrive, un intervento del genere - qualora effettivamente si concretizzasse - sarebbe un errore, per i seguenti motivi:

1) Rischierebbe di essere inutile. Le spese candidate all’esclusione dal saldo sono spese in conto capitale, che nel saldo del Patto sono conteggiate per cassa (e non per competenza giuridica). Per cui un’esclusione sic et simpliciter di tali spese renderebbe possibili solo il pagamento di spese già finanziate; il finanziamento di nuovi investimenti, invece, andrebbe incontro al problema relativo al reperimento delle risorse di competenza. Indebitarsi per finanziare tali spese sarebbe problematico, perchè il recente dl 16 - pur rilassando notevolmente i vincoli in tal senso - prevede che un Comune non possa accendere nuovo indebitamento in misura superiore alla quota capitale estinta durante l’esercizio.

In poche parole, escludere quelle tipologie di investimento dal Patto di Stabilità sarebbe come dare a qualcuno il permesso di mangiare la cioccolata, ma senza dargli i soldi per comprarla; può mangiare soltanto quella che gli è avanzata. Occorre poi non cadere nel facile tranello di credere che tale problema possa essere risolto dal piano straordinario per l’edilizia scolastica, recentemente annunciato dal premier: trattandosi di finanziamenti statali (soldi quindi che entrano e poi escono) sono in ogni caso perfettamente neutri ai fini del saldo del Patto di Stabilità interno.

2) Rischierebbe di essere un intervento ambiguo e potenzialmente ingiusto. Fin dai tempi del dibattito sulla golden rule nel Patto di Stabilità “esterno” (quello che vincola i paesi membri della Ue), è sempre stato molto pericoloso battezzare una certa categoria di spesa come “sacra” e quindi escludibile dal computo di qualsivoglia vincolo. Prima di tutto perchè determina sempre una consistente dose di ambiguità nella classificazione della spesa: siamo sicuri di essere sempre in grado di distinguere con assoluta precisione, in ogni tempo e in ogni luogo, cosa sia “spesa per la prevenzione del dissesto idreogeologico” e cosa non lo sia? La spesa per edilizia scolastica include sicuramente la costruzione di nuovi edifici; ma per quanto riguarda la ristrutturazione, include solo gli interventi strutturali, o anche la manutenzione straordinaria?

E anche anche ammesso di poter essere in grado di distinguere tra queste utile due categorie, cosa ne facciamo della manutenzione ordinaria (che tra l’altro è spesa corrente) che spesso è l’aspetto più importante? Nella migliore delle ipotesi, un sistema del genere darebbe adito a comportamenti opportunistici e a infiniti contenziosi tra l’onnipresente Corte dei conti e le ragionerie degli enti locali. In secondo luogo, rischierebbe di creare situazioni non perfettamente consone al principio di equità. Battezzare la sacralità di una spesa scatena immediatamente la corsa a individuarne una altrettanto, se non più, sacra. A volte con qualche ragione.

Siamo ad esempio sicuri, per rimanere in ambito welfare, che la spesa per edilizia scolastica sia più rilevante ai fini educativi della spesa corrente necessaria per sì che la scuola possa funzionare? E la spesa per prevenire il dissesto idrogeologico è forse, ex-ante, più importante della spesa per una moderna edilizia antisismica, soprattutto in certe zone del Paese? Una volta entrati in un gineprario del genere, risulta difficile uscirne.

3) Rischierebbe di essere un “contentino” per i Comuni (illusi di aver risolto così i loro problemi), quando invece i veri motivi di iniquità ed inefficienza del Patto di Stabilità interno rimarrebbero del tutto intatti e indistrubati. Il problema del Patto infatti non è che include questa o quella spesa....se esso deve essere (cosa che invero neanche è) l’esatto ribaltamento del “vincolo di Maastricht” sugli enti locali, allora non ha neanche molto senso chiedersi quale categoria di spesa o di entrata escludere: si tratta in ogni caso di soldi.

Quindi delle due l’una: o non crediamo all’importanza dei vincoli di politica fiscale (e allora tanto vale escludere tutte le spese), oppure,se crediamo alla necessità di qualche forma di vincolo, in esso vanno conteggiate tutte le spese, perchè tutte implicano la necessità di copertura, o con maggiori entrate correnti (=pressione fiscale più alta oggi) o con maggiori entrate future o minori spese future (=debito più alto oggi). I veri problemi del Patto di Stabilità sono altri.

E’ uno strumento eterogeneo e instabile: è cambiato più di 15 volte in 15 anni, ed è applicato difformemente all’interno della pubblica amministrazioni: ad esempio per Comuni e Province si applica al saldo tra entrate e uscite finali, mentre per le Regioni prende la forma di vincolo solo sulla spesa. E’ uno strumento inefficiente: non è l’esatta replica della misura rilevante in Europa (l’indebitamento netto misurato per competenza economica), quindi non riesce davvero a rappresentare il contributo di ciascun ente alla formazione del deficit della Repubblica.

E’ uno strumento oscuro: ogni anno il saldo-obiettivo che ogni Comune deve rispettare non viene determinato sulla base del (questo si, sacro) principio “chi inquina paga”, bensì applicando una percentuale definita annualmente dalla Legge di Stabilità alla media della spesa corrente del triennio precedente, senza che vi sia una sola persona in Italia in grado di spiegare la genesi di tale criterio. E’ uno strumento iniquo: sotto il riparo delle ambiguità di cui sopra, rende molto facile scaricare sugli enti locali l’aggiustamento fiscale che - secondo il principio “chi inquina paga” - toccherebbe invece allo Stato.

E non è solo iniquo per quanto riguarda i rapporti tra Comuni e Stato, ma lo è anche all’interno del comparto delle amministrazioni locali: non si contano più, ormai, gli interventi normativi volti a “perdonare” le amministrazioni che sforano il Patto (l’ultimo intervento è stato nei confronti del Comune di Venezia, ma è soltanto l’ultimo di una lunga serie). Non si capisce come una norma possa essere credibile, in queste condizioni. In conclusione, non sempre la via più semplice e popolare è quella più giusta, più adatta e più efficace.

Escludere una o più categorie di spese dal computo del saldo del Patto di Stabilità interno rischia di essere abbastanza inutile, o comunque di creare più problemi di quanti ne possa risolvere. E’ invece arrivato il momento di una riforma organica di questo strumento, capace di conferirgli finalmente la stabilità necessaria, e soprattutto di assolvere davvero - e per la prima volta - al compito per il quale nacque: far sì che lo sforzo di aggiustamento fiscale di questa Repubblica sia efficiente e distribuito in maniera equa attraverso i livelli di governo. (Public Policy)

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*Luigi Marattin è docente di Economia politica all'università di Bologna e assessore al Bilancio del Comune di Ferrara

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