Public Policy
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Regole e lobby, se il rischio è solo una burocrazia della trasparenza

lobby 18 marzo 2017

di Leopoldo Papi

ROMA (Public Policy) - In Italia da qualche mese si 'regolamentano le lobby': il ministero dello Sviluppo economico lo scorso autunno, e la Camera dei deputati, qualche settimana fa, hanno istituito appositi 'registri dei portatori di interesse', a cui tutti i lobbisti sono tenuti a iscriversi per accedere nelle sedi istituzionali e incontrare politici e parlamentari. Sono iniziative che tentano di replicare le discipline in vigore in altri Paesi dove l'attività professionale della rappresentanza di interessi è riconosciuta e svolta secondo regole chiare e prassi consolidate. Le norme implementate contengono alcune misure senz'altro di interesse, ed altre più discutibili.

Una disamina dettagliata del regolamento di Montecitorio, a cura del professor Pier Luigi Petrillo, è disponibile qui. Interventi come il divieto di 'revolving door', per cui gli ex deputati e gli ex membri del Governo non possono iscriversi al registro nei dodici mesi successivi alla conclusione del loro incarico, contribuiranno senza dubbio a ridurre la confusione di ruoli che da sempre caratterizza la comunità che gravita all'interno e intorno ai palazzi. Misure come l’istituzione di in una saletta apposita in cui ‘relegare’ i lobbisti, o l'obbligo di stilare una relazione annuale appaiono invece motivate più da valutazioni etiche di ‘moralizzazione’ che da ragioni pratiche. Rimane da vedere peraltro quali informazioni l'Ufficio di presidenza della Camera deciderà di rendere pubbliche sul sito web di Montecitorio.

Il 'registro della trasparenza' del Mise - aggiornato poco e male - più che a un vero strumento di accountability, assomiglia invece a uno di quei vetri trasparenti solo da un lato (quello di chi sta dentro il palazzo) mentre dall'altro sono lucidati a specchio. Il cittadino che intende consultarlo avrà ben poche informazioni sugli effettivi rapporti tra il ministero e i soggetti portatori di interesse. Di fatto si può accedere solo a una lista di aziende o altri soggetti e dei loro rappresentanti legali, che non rivela l'identità dei responsabili dei rapporti col governo, né chiarisce il merito delle loro attività. Dal lato decisori, il registro si riferisce solo a quelli politici (ministro, viceministro, sottosegretari), le cui agende, aggiornate ogni due mesi, riportano solo notizie vaghe e generiche sugli incontri avvenuti.

È difficile insomma, in questa forma, capire l’utilità di questa piattaforma. Ma una constatazione di fondo rafforza le ragioni per dubitare che le nuove discipline muteranno nella sostanza la cultura del policymaking all'italiana, e le sue storiche degenerazioni, inclusa quella dei rapporti inopportuni tra poteri pubblici e settore privato. Una relazione davvero trasparente tra funzioni dello Stato - qualsiasi Stato - e interessi privati appare improbabile in assenza di decisori pubblici forti e legittimati ad esercitare efficacemente i loro poteri, pur, ovviamente, in un quadro di contrappesi istituzionali che ne precisi limiti e responsabilità.

Un decisore pubblico forte, che almeno per la durata del proprio mandato possa portare avanti i propri obiettivi superando resistenze di categorie particolari è infatti, per necessità, molto più esposto al controllo diretto di altre istituzioni e degli stessi cittadini. In un contesto simile, anche i rapporti tra poteri pubblici e portatori di interesse tenderebbero a precisarsi spontaneamente in modalità più aperte e lineari, senza dover ricorrere a norme, sanzioni, autorità di vigilanza e macchinose “burocrazie della trasparenza”.

Vale la pena, in merito, ricordare la testimonianza di una giovane lobbista italiana operante nel Regno Unito, Giulia Pastorella, durante il seminario tenuto alla Camera dei deputati sul tema ‘Lobby e trasparenza. Risultati e prospettive della regolamentazione. “Il lobbying - ha affermato - è delineato da due elementi: da una parte abbiamo la regolamentazione del Paese in cui si fa lobbying, e degli enti stessi, come i codici di condotta di aziende e associazioni, che delimitano in maniera formale l’azione del lobbista. Ma c’è anche la cultura civica del Paese: cioè l’interpretazione che viene data del ‘triangolo del policymacking’ tra governo, cittadino e settore pubblico. Questi due elementi sono di solito in relazione inversamente proporzionale: più c’è una cultura di buona trasparenza e di dialogo, meno c’è bisogno di regole”.

Nel Regno Unito, ha ricordato ancora la manager, pur essendovi regolamentazioni “non c’è tanto bisogno di regole ulteriori, perché c’è una cultura più consolidata che considera il lobbying parte integrante del policymaking: per esempio in tutte le strutture amministrative c’è sempre un’unità dedicata alla relazione con le industrie, e in particolare per i player strategici c’è un account manager’ che gestisce la relazione: una sorta di consulente apposito all’interno dei ministeri che aiuta a navigare le complessità burocratiche, a identificare gli stakeholders giusti”.

In Italia non c’è niente di simile, né in termini operativi, né di approccio culturale. Ma la scarsa cultura della trasparenza italiana rispetto al Regno Unito può essere forse spiegata proprio come effetto del diverso assetto istituzionale e della debolezza e bassa credibilità della nostra macchina decisionale. In generale, nel nostro Paese le responsabilità individuali delle decisioni pubbliche sono seppellite in un guazzabuglio di procedure, norme, burocrazie e giurisdizioni conflittuali. Al posto di decisori pubblici forti e chiaramente identificabili regna un caos di centri di potere di varia natura, spesso autoreferenziali, ciascuno troppo debole per prevalere, ma tutti abbastanza forti da vanificare quasi ogni iniziativa, paralizzando l’azione di governo e il Paese nel suo complesso.

È una situazione perniciosa sotto vari aspetti. La confusione caratterizza la macchina legislativa e amministrativa italiana, se da un lato deresponsabilizza chi ne ricopre le funzioni, dall’altro gli consente anche ampi margini di discrezionalità. Vengono così incentivati comportamenti ‘da manuale’ di azzardo morale pubblico, volti a trarre vantaggi personali sull’immediato - ad esempio consolidando consenso attraverso l’istituzione di reti di clientela politica, e nei casi peggiori a rapporti corruttivi - socializzando le perdite nel lungo termine. È questo forse il male strutturale italiano che rende il Paese ostaggio di fazioni pubbliche e parapubbliche in lotta tra loro, con un giro d’affari ‘politico’ vale plausibilmente decine di punti di Pil, afflitto dalle dinamiche tipiche del capitalismo di relazione.

Non sorprende che molti imprenditori in Italia non rispondano al profilo classico dell’individuo che rischia capitali immaginando nuove forme di creazione di valore aggiunto, ma siano “professionisti degli affari parapubblici” esperti nel tessere relazioni con politici e amministratori statali. È d’altronde spesso impossibile, per un'impresa, operare in settori strategici come le infrastrutture, i servizi ambientali, l'energia, gli appalti, senza incorrere in qualche paradosso da 'comma 22', ricorsi, inchieste, o in qualche altro grottesco inferno normativo, e burocratico capace di intrappolarla per anni, causando perdite tali da farla chiudere.

Per le stesse ragioni, gli stessi decisori pubblici intenzionati ad assolvere correttamente il proprio ruolo si ritrovano spesso con le mani legate: per venire a capo e risolvere problemi magari urgenti, non stupisce che tentino talvolta anche soluzioni informali e opache, con il rischio magari di dare adito all’ennesimo strumentale scandalo politico-giudiziario. In queste circostanze, il populismo complottista che attribuisce a chissà quali malvagie lobby nemiche del bene comune e a una qualche genetica o antropologica inclinazione alla disonestà da parte di politici e amministratori la causa di ogni problema, trova d’altronde facile diffusione. Ne consegue una grave distorsione, nell’opinione pubblica, della percezione di cosa sia l’attività di lobbying, e della sua funzione importante nell’orientare in modo razionale l’attività di policymaking in una società democratica.

Solo nei Paesi totalitari non vi sono portatori di interesse, perché i poteri dello Stato - quale che sia la dottrina o l'ideologia su cui si fondano - pretendono di 'abolire la scelta privata' e gestire ogni aspetto della vita di persone e organizzazioni. In una società libera e democratica invece, le lobby sono necessarie: sarebbe infatti impossibile per un governo intervenire in settori complessi - dal credito, per dire, all’energia - senza un coinvolgimento dei soggetti privati che vi operano e li fanno funzionare. Certamente il rapporto tra lo Stato e le lobby è delicato e meritevole di una riflessione anche normativa. Ma se non si affronta prima in modo approfondito il tema della responsabilizzazione della classe politica e amministrativa appare un po’ autoreferenziale anche il dibattito su un argomento specifico e tecnico, come la regolamentazione dei portatori di interessi, ed è lecito essere scettici sull’efficacia delle norme adottate negli ultimi mesi.

Senza una effettiva accountability del potere - ottenuta non attraverso il solito populismo moralistico o giudiziario, ma modificando l’assetto istituzionale in cui politici e dirigenti pubblici operano - discorsi e iniziative sulla trasparenza delle lobby rischiano peraltro di diventare escamotage per liberarsi, scaricando sui legittimi portatori di interesse, la responsabilità dei danni e degli oneri per la collettività derivanti da un esercizio autoreferenziale delle funzioni pubbliche. (Public Policy)

@leopoldopapi

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