di Vitalba Azzollini
ROMA (Public Policy – stradeonline.it) – I partiti politici tornano a essere tema di interesse per il Parlamento, in quanto oggetto di diverse proposte di legge presentate negli ultimi mesi.
In Italia essi non sono mai stati regolati da una disciplina generale: ciò trova spiegazione nella genesi dell’articolo 49 della Costituzione, che riconosce a tutti i cittadini la libertà di associarsi al fine di “concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”.
Con questa generica formulazione l’Assemblea costituente aveva inteso, per evidenti ragioni contingenti al periodo storico appena trascorso, evitare ogni ingerenza statuale nel funzionamento interno di tali formazioni sociali; aveva comunque sancito la democraticità del “metodo” nella loro azione esterna quale garanzia di pluralismo.
I partiti politici vennero pertanto configurati quali associazioni prive di personalità giuridica, sottratte a ogni forma di regolazione. Nel tempo, questa impostazione ha cominciato a essere messa in discussione, soprattutto in forza dell’esigenza che il finanziamento pubblico ai partiti venisse assistito da una qualche forma di controllo sull’impiego dei fondi erogati.
Sotto diverso profilo, è altresì invalsa progressivamente la consapevolezza che le modalità di funzionamento interno dei partiti non fossero un tema soltanto privato, bensì connesso in maniera significativa al loro ruolo di raccordo fra i cittadini e il potere, e che pertanto dovessero essere in qualche modo disciplinate.
La legge n. 96/2012 iniziò a cogliere queste sollecitazioni, disponendo, tra le altre cose, la riduzione dei contributi a carico dello Stato, la sottoposizione dei bilanci dei partiti al giudizio di società di revisione, il controllo di una apposita commissione.
Il decreto-legge n. 149/2013 ha proseguito l’opera di regolamentazione, sostituendo progressivamente il sostegno pubblico diretto con forme di contribuzione volontaria e indiretta e legando in modo strutturale il nuovo modello di finanziamento “ad un sistema di regole che garantisca la democrazia interna dei partiti politici e la trasparenza del proprio funzionamento e dei propri bilanci”.
Nonostante i recenti interventi del legislatore, la percezione dell’inadeguatezza di queste formazioni sociali a rappresentare utilmente le istanze provenienti dalla società civile ha fatto sì che il “metodo democratico” divenisse nuovamente oggetto di riflessione.
Da ciò, scaturiscono le recenti proposte normative. Da una lettura complessiva dei disegni di legge e delle rispettive relazioni di accompagnamento emergono, quali elementi di maggiore rilievo, tra gli altri, l’obbligo di acquisire la personalità giuridica e di conformare lo statuto a standard di democrazia interna (ad esempio, mediante la previsione delle modalità di partecipazione degli aderenti alle fasi di formazione della proposta politica, delle procedure di ammissione e di espulsione dal partito, nonché di selezione delle candidature alle cariche pubbliche, la tutela delle minoranze, la promozione della parità di genere ecc.); l’iscrizione in un Registro nazionale come condizione per la partecipazione alle elezioni politiche; l’osservanza di regole in materia di trasparenza dei rendiconti.
In caso di violazione delle prescrizioni sono inoltre disposte sanzioni amministrative, la cancellazione dal Registro e la perdita di benefici economici. Infine, si prevede una delega al governo per la disciplina delle “primarie”.
La complessiva disciplina proposta dai disegni di legge citati presenta luci e ombre. Di certo, può convenirsi sul fatto che il livello di democraticità di un partito non è questione esclusivamente “privata”, perché “è evidente che, se non vi è una base di democrazia interna, i partiti non potrebbero trasfondere indirizzo democratico nell’ambito della vita politica del Paese” (Moro).
Parimenti, appare condivisibile l’esigenza di “sottoporre l’amplissima libertà dei fini che la Costituzione riconosce ai partiti almeno al controllo democratico da parte degli associati” (Merlini).
In quest’ottica, se va vista favorevolmente la previsione della personalità giuridica quale “status” che consente un’autonomia patrimoniale perfetta (ossia la distinzione del patrimonio dell’associazione da quello degli aderenti), deve però osservarsi che rilevanti oneri e controlli, ai sensi del codice civile, graveranno sui partiti una volta dismesso lo stato di associazioni non riconosciute.
Parimenti, se rappresenta fattore di stabilità e certezza la partecipazione alla competizione elettorale solo di quelli aventi determinati requisiti – e non di gruppi occasionali – va tuttavia sottolineato che ciò potrebbe comportare una limitazione del pluralismo; inoltre, gli adempimenti funzionali all’ammissione alle consultazioni elettorali e i tempi necessari alla commissione incaricata per espletare i controlli conseguenti potrebbero, in taluni casi, tradursi in un ostacolo per i nuovi partiti.
Ancora, se è innegabile la funzione deterrente delle sanzioni previste, l’eccessiva entità di alcune di esse potrebbe mettere a rischio la sopravvivenza delle formazioni dotate di minori risorse, impoverendo così il panorama dei soggetti politici nazionali.
Inoltre, se può giudicarsi positivamente la mera facoltatività di elezioni primarie, tuttavia le norme statuali, nel caso in cui vi si ricorra, potrebbero comprimere eccessivamente l’autonomia privata.
Infine, se la possibilità di verifica e controllo circa la gestione politica e finanziaria effettuata dai partiti viene opportunamente consentita agli aderenti mediante pubblicità e trasparenza di determinati documenti e informazioni, tuttavia i disegni di legge in discorso non sembrano incidere sulle aree di opacità consentite dal dl 149/2013.
Occorre che il legislatore presti estrema attenzione al bilanciamento degli interessi coinvolti, poiché assai labile è il confine oltre il quale le regole su struttura e funzionamento dei partiti, nonché i relativi controlli amministrativi e giurisdizionali, in aggiunta a quelli già spettanti agli organi di “giustizia interna”, potrebbero risolversi in un’opera di ingegneria costituzionale. (Public Policy – stradeonline.it)
(una versione estesa di questo articolo è uscita sul numero di marzo/aprile di Strade)
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