di Carmelo Palma*
ROMA (Public Policy) – Tra il 1993 e il 2017 l’Italia ha votato ben quattro modifiche della legge elettorale per il Parlamento nazionale, così identificate nel gergo politico-giornalistico: Mattarellum, 1993; Calderolellum-Porcellum, 2005; Italicum, 2015; Rosatellum, 2017. E stendiamo un velo pietoso sul latino maccheronico usato per designarle.
Se entro la fine della legislatura dovesse essere approvato anche il cosiddetto Stabilicum, su cui da pochi giorni si è accordata la compagine di centrodestra, si arriverebbe a cinque modifiche in poco più di trent’anni, tutte realizzate nell’ultimo anno di legislatura e quindi (con l’eccezione del Mattarellum, alla fine della Prima Repubblica) tendenzialmente finalizzate a favorire la corsa elettorale della maggioranza uscente.
Si tratta di un fenomeno che non ha uguali, né precedenti in alcuna democrazia. Peraltro, una legislazione elettorale mutevole, aleatoria e sistematicamente manipolata dalla maggioranza parlamentare costituisce, di per sé, un vulnus rispetto alla stabilità del sistema democratico, in cui devono essere predeterminate e prevedibili con largo anticipo le regole e non certo gli esiti delle consultazioni future.
Questa è la ragione per cui la Commissione Europea per la Democrazia attraverso il Diritto del Consiglio d’Europa (nota come Commissione di Venezia) ha raccomandato fin dal 2002, del tutto inutilmente rispetto all’Italia, nel suo Codice di buona condotta elettorale di evitare revisioni ripetute e prossime alla data del voto della legge elettorale nazionale.
A dire il vero, in alcuni casi la legge elettorale è stata cambiata non su iniziativa autonoma del Parlamento, ma per determinazioni esterne. In un caso per il referendum elettorale Segni, che segnò simbolicamente la fine della Prima Repubblica e nell’altro per le sentenze della Corte costituzionale sul Porcellum e sull’Italicum. Nondimeno, anche a fronte di modifiche obbligate non si può considerare la classe politica esente da responsabilità perché, almeno rispetto alle censure della Consulta, gli interventi ripetuti e successivi del Parlamento sono stati dettati dalla necessità di rimediare a fughe in avanti legislative illegittime e, in un caso (quello dell’Italicum), pure all’illegittimità dei rimedi approntati.
La storia recente della legislazione elettorale italiana è dunque contraddistinta da un’anomalia talmente ricorrente da rappresentare una vera e propria costante. Non è però la sola, visto che ve ne sono altre due abbastanza clamorose, ma generalmente non rilevate, che segnano anche la discussione sullo Stabilicum, sia dal lato dei favorevoli che dei contrari e che dimostrano come in Italia, in materia elettorale, si considerino valori non negoziabili e principi costitutivi del processo democratico dispositivi elettorali, che praticamente nessuna democrazia ha mai sperimentato, né preso in considerazione.
Come è noto, la proposta del Governo parte dall’assioma che è tassativamente necessario in sistemi di governo parlamentare temperare il principio rappresentativo con il principio di stabilità, per cui occorre garantire in ogni caso la maggioranza dei seggi al partito o alla coalizione di partiti che ottiene la maggioranza dei voti.
Il corollario di questo assioma è che le eventuali alleanze di governo tra partiti concorrenti non devono essere negoziate in Parlamento dopo il voto – perché se no sono un “inciucio” sleale nei confronti degli elettori – ma vanno dichiarate e formalizzate anticipatamente al voto, per beneficiare del premio di maggioranza che assicura loro il controllo delle camere.
La vulgata per cui il non plus ultra della democrazia, anche in sistemi di governo parlamentari, sia di assicurare agli elettori di “decidere direttamente chi governa”, in Italia è così consolidato anche a livello comunale e regionale da rappresentare un senso comune praticamente inscalfibile. Rimane il fatto che questo è un principio letteralmente sconosciuto in qualunque altra democrazia del mondo e non perché nessuno sia stato così intelligente da averci pensato prima.
I sistemi in cui gli elettori decidono direttamente chi governa sono i sistemi presidenziali o semi-presidenziali, nei quali il potere legislativo e quello esecutivo hanno una legittimazione distinta, al di là delle loro relazioni reciproche.
In tutti i sistemi parlamentari, a base maggioritaria, proporzionale o mista, gli elettori non decidono affatto chi governa, anche laddove i poteri del capo del Governo – come il premier inglese e il cancelliere tedesco – sono decisamente superiori a quelli del nostro presidente del Consiglio. Decidono semplicemente chi li rappresenta in Parlamento ed è poi il Parlamento a decidere chi sarà il capo del Governo e quale sarà la sua compagine parlamentare.
Anche nei sistemi più maggioritari, più vicini a un assetto bipartitico e con una sostanziale investitura diretta del candidato alla carica di capo del Governo, come nel Regno Unito, è possibile che il partito maggiore non abbia la maggioranza dei seggi in Parlamento e debba negoziare con altre forze un Esecutivo di coalizione (a Londra è accaduto due volte nelle ultime cinque legislature).
In nessuno di questi Paesi si considera inammissibile “inciucio” un accordo successivo alle elezioni, né “ribaltone” illegittimo un cambio di maggioranza, fermi restando, anche dove sono formalmente previsti, come in Germania, dispositivi istituzionali atti a neutralizzarlo.
Lungi dal rappresentare un fattore di stabilità nell’azione di governo, le coalizioni pre-elettorali si sono tradotte nella storia italiana in compagini fragili e frenate da un sistema di veti interni insuperabili, che in più occasioni hanno portato alla dissoluzione di maggioranze blindate e votate a pacchetto dagli elettori (si pensi ai Governi Prodi I e II e ai Governi Berlusconi I e IV).
L’effetto collaterale di questa “ortopedia elettorale” stabilizzatrice è stata quello di trasformare le Camere in un mero organo di ratifica delle decisioni governative e quindi di avviare una paradossale e inarrestabile deparlamentarizzazione della democrazia parlamentare, senza affatto stabilizzare i processi politici e creare vincoli di fiducia tra eletti e elettori.
Non si contano nella Seconda Repubblica i partiti nati e morti direttamente in Parlamento, fenomeno a cui si è provato a rispondere con misure ancora più costrittivamente “ortopediche” sul piano dei regolamenti delle Camere, fino ad accarezzare l’introduzione del vincolo di mandato, che è la logica conseguenza di questo schema artificiosamente stabilizzante delle maggioranze parlamentari.
Passiamo alla terza anomalia, rappresentata da un istituto non più in uso, sul piano nazionale, dal 1994, ma costantemente evocato come necessario per accrescere la partecipazione politica degli elettori e la legittimazione istituzionale degli eletti: il voto di preferenza.
Le preferenze sono scomparse dalle schede per Camera e Senato dall’inizio della Seconda Repubblica – a vantaggio di collegi uninominali e liste plurinominali bloccate, anche in combinazione – ma sono rimaste alle elezioni comunali, regionali ed europee e quindi rimangono incistate nelle abitudini dell’elettore italiano e rappresentano un argomento assolutamente facile, usato alternativamente da destra e sinistra, quando si trovano all’opposizione, contro l’arroganza di partiti che vogliono decidere chi va in Parlamento senza consultare gli elettori.
Non a caso le preferenze sono state tirate subito fuori pure contro lo Stabilicum, al punto da persuadere Fratelli d’Italia a riaprire con degli emendamenti, contro gli altri partiti di maggioranza, la partita su questo punto.
Peccato che il voto di preferenza a liste aperte (in cui, cioè, l’ordine di elezione dei candidati all’interno di ciascuna lista di partito è determinato unicamente dai voti nominativamente raccolti da ciascuno di essi) nell’Ue è assai poco diffuso (Finlandia e Polonia) ed è solo leggermente più diffuso quello a liste semi-aperte, in cui indipendentemente dall’ordine nella lista, i candidati sono eletti se raggiungono un numero di preferenze pari a una determinata soglia, in genere molto elevata (Austria, Belgio, Paesi Bassi, Svezia…)
Il voto di preferenza è rimasto il Santo Graal della retorica democraticistica contro i “nominati”, anche se nella realtà della storia italiana, di cui si è rimossa la memoria, è stato e rimane, soprattutto sul piano locale, un fattore determinante dei processi di corruzione politico-istituzionale e ha regolarmente sconfinato nel voto di scambio legale (via spesa pubblica) o illegale (via dazioni private), senza arginare minimamente i fenomeni astensionistici, che sono infatti superiori alle elezioni europee e alle amministrative e regionali rispetto alle politiche.
Il voto di preferenza in Italia ha dimostrato una natura intrinsecamente criminogena e ha favorito la disgregazione dell’unità politica dei partiti, libanizzati neppure da correnti ideologiche, ma da consorterie affaristico-territoriali (si pensi ai partiti nell’immediato periodo pre-Tangentopoli o a cosa sono, ancora oggi, i partiti al Sud). Abbiamo quasi un secolo di storia alle spalle che dimostra come il voto di preferenza non sia un diritto politico usurpato, ma un istituto tossico del processo democratico e per questo non utilizzato in nessuna grande democrazia europea e internazionale.
Perché sia democratica la rappresentanza dei partiti, che decidono le candidature, conta la loro democrazia interna – sempre considerata sacrificabile, vista la mancata attuazione dell’articolo 49 della Costituzione – e questa non è surrogabile con il ricorso alla compravendita dei voti di preferenza.
Dello Stabilicum ci sarà ovviamente molto da dire e da approfondire quando ne inizierà l’esame in Parlamento, ma valeva pena, a premessa della disanima delle sue norme più controverse, rilevare come per l’ennesima volta, nella discussione dei pro e dei contro di una legge elettorale, in Italia si sia partiti con il piede sbagliato proprio sul piano dei principi. (Public Policy)
@CarmeloPalma
*l’autore è responsabile dell’Ufficio legislativo di Azione al Senato
