Autonomia, c’è sempre una prima volta: le ipotesi in campo

0
puzzle

di Sonia Ricci e Giordano Locchi

ROMA (Public Policy) – Formalmente una decisione non è stata ancora presa. L’ultima parola sull’iter da seguire per l’attuazione del nuovo regionalismo differenziato spetta ai presidenti di Montecitorio e Palazzo Madama – Roberto Fico ed Elisabetta Casellati – che ormai da giorni si stanno confrontando sul da farsi, anche con scambi a distanza (e non) con il Quirinale. A chiedere ‘spazi’ di autonomia (al momento) sono Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna. Le intese tra lo Stato e i tre enti sono state quasi raggiunte: le bozze circolano ormai da settimane, ma per la firma ufficiale mancano i pareri di alcuni ministeri: Ambiente, Trasporti e Salute. E non a caso sono dicasteri guidati da ministri M5s.

Tre sono le ipotesi in campo per la messa in pratica – per la prima volta – dell’articolo 116 della Costituzione, che contiene la nuova forma di regionalismo. Ma da Palazzo Chigi sembrerebbe arrivare un desiderata ben preciso: l’ipotesi di modifica delle intese da parte di entrambe le Camere, come avviene per le leggi ordinarie. Scelta che però solleva dubbi tra i giuristi e che sembrerebbe esclusa dagli stessi accordi preliminari con i tre enti territoriali, in quanto la strada indicata sarebbe quella che oggi già viene percorsa per le intese tra lo Stato e le confessioni religiose.

Una questione non facile da sbrogliare, in quanto è la prima volta che il nostro Paese si trova ad applicare parte dell’articolo 116 della Costituzione sulla cosiddetta ‘autonomia differenziata’, che permette particolari tipi di devoluzione di responsabilità alle Regioni virtuose e meritevoli tramite un’intesa tra Stato ed enti territoriali che ne fanno richiesta. L’iter da seguire non è chiaro e qualsiasi decisione verrà presa nella prossime settimane rappresenterà, di fatto, la prassi da seguire in futuro.

Sul tema, infatti, la maggioranza non sembra affatto compatta. La Lega punta a un iter parlamentare soft, una specie di ratifica delle Camere senza possibilità di modifica. Mentre i 5 stelle, fin dall’inizio, non hanno nascosto perplessità sulla cessione di alcune competenze e, dunque, arriva anche da loro la richiesta di poter emendare i testi. Ma in primis è il premier Giuseppe Conte che frena e chiede modifiche di deputati e senatori.

L’INIZIO DELLA NUOVA AUTONOMIA

18 ottobre 2001: è la data in cui è entrata in vigore la legge costituzionale di riforma del Titolo V della Costituzione. In particolare, a cambiare è stato l’articolo 116, terzo comma, della Carta. La riforma ha previsto la possibilità di attribuire forme e condizioni particolari di autonomia alle Regioni a statuto ordinario: cosiddetto “Regionalismo differenziato” o “Regionalismo asimmetrico”, in quanto consente ad alcune Regioni di dotarsi di poteri diversi dalle altre, ferme restando le particolari forme di cui godono le Regioni a statuto speciale.

In particolare, “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia”, dopo la revisione costituzionale, sono attivabili su tutte le materie di potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni, e anche su alcune materie di potestà legislativa esclusiva statale, quali: organizzazione della giustizia di pace, norme generali sull’istruzione, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

LEGGE RAFFORZATA

Essendo la prima volta che si applica in Italia quanto previsto dall’articolo 116, come detto, non è chiaro qual è il percorso parlamentare da seguire. Al momento, l’unico indirizzo che si può seguire è quello dato dalla stessa Costituzione. L’attribuzione delle forme rafforzate di autonomia deve essere stabilita con legge rinforzata, che, dal punto di vista sostanziale, è formulata sulla base di un’intesa fra lo Stato e la Regione interessata, acquisito il parere degli enti locali interessati, nel rispetto dei princìpi riportati dall’articolo 119 della Carta. Passaggi che Governo ed enti regionali stanno percorrendo da mesi. Ma dal punto di vista procedurale? Questa “legge rafforzata”, si legge, deve essere approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti.

Detto questo, è da tenere presente quanto è stato deciso con la legge di stabilità 2014: nella fase iniziate dell’intesa, il Governo è tenuto ad attivarsi sulle iniziative delle regioni presentate al presidente del Consiglio dei ministri e al ministro per gli Affari regionali entro due mesi. Questo passaggio, però, si colloca a monte del procedimento previsto dall’articolo 116 della Costituzione.

Nella precedente legislatura, è stata la commissione per le Questioni regionale a cercare di fare chiarezza sull’iter migliore da seguire con un ciclo di audizioni. Nel documento conclusivo che è stato messo a punto, deputati e senatori della vecchia commissione hanno puntualizzato che “la valorizzazione delle identità, delle vocazioni e delle potenzialità regionali determinano infatti l’inserimento di elementi di dinamismo nell’intero sistema regionale e, in prospettiva, la possibilità di favorire una competizione virtuosa tra i territori” non deve essere intesa in alcun modo come lesiva dell’unitarietà della Repubblica e del principio solidaristico che la contraddistingue.

Uno dei punti più delicati del dibattito riguarda il tema delle risorse finanziarie che devono accompagnare il processo di rafforzamento dell’autonomia regionale. Al riguardo, nell’ambito dell’indagine conoscitiva era emersa come centrale l’esigenza del rispetto del principio, elaborato dalla giurisprudenza costituzionale, della necessaria correlazione tra funzioni e risorse.

LE IPOTESI IN CAMPO

Chiariti gli indirizzi dati dalla Costituzione resta da capire quale sarà l’iter parlamentare che la prossima legge dovrà seguire. Al momento, nulla è ancora certo. La decisione spetta ai presidenti di Camera e Senato, che ormai da diverse settimane hanno avviato un confronto con il capo dello Stato per sbrogliare la matassa, anche con incontri al Quirinale. A quanto si apprende, Casellati sarebbe intenzionata ad avviare un ciclo di audizioni sul tema, per poter chiarire – con l’intervento di alcuni esperti e giuristi – quale potrebbe essere la via migliore per l’attuazione del dettato costituzionale. In ogni caso, potrebbero essere tre – a quanto si apprende da ambienti parlamentari – le strade da percorrere. In ogni caso, sembra ormai verosimile l’ipotesi che il Governo presenti un ordinario ddl governativo. Da chiarire, invece, se l’intesa che sarà ‘stretta’ con le tre Regioni interessate farà parte dello stesso articolato oppure verrà allegata al ddl. In questo secondo caso, è più difficile ipotizzare delle modifiche da parte delle Camere.

Per quanto riguarda le ipotesi in campo, la prima – più ‘soft’ rispetto alle altre – prevede il solo esame in commissione. O in Affari costituzionali di Camera e Senato o nella bicamerale per le Questioni regionali. In questo caso, la discussione si concentrerebbe sull’intesa in generale e non sull’articolato di legge, per poi concludersi con una risoluzione parlamentare.

La seconda, invece, prevederebbe il vaglio delle due assemblee. In questo caso, viene spiegato, potrebbe essere utilizzato lo stumento della mozione, con cui la maggioranza impegnerebbe l’Esecutivo ad eventuali modifiche (che andrebbero poi ridiscusse con gli enti territoriali). Ma in assemblea potrebbe essere utilizzata anche la risoluzione, per cui si procederebbe prima con le comunicazioni del Governo – o da parte della ministra Stefani o dello stesso presidente del Consiglio Conte – e poi un voto sugli atti di indirizzo.

La terza strada, che potrebbe essere più contorta e lunga rispetto alle precedenti, ricalca l’iter ordinario di approvazione delle leggi. Quindi il ddl governativo verrebbe dapprima esaminato dalle commissioni di merito e poi dalle due aule; in entrambi casi ci sarebbe la possibilità di emendare il testo con la presentazione degli emendamenti.

LE POSIZIONI DEI PARTITI (E NON SOLO)

Una strada, quest’ultima, che non dispiace al Movimento 5 stelle, che resta critico su alcune parti dell’intesa. Così come per quasi tutti i partiti di opposizione. Già Pd e Leu hanno chiesto di seguire questo iter – lungo e con modifiche – durante una conferenza dei capigruppo alla Camera. FdI, nel contempo, continua a chiedere di approvare una legge ordinaria per chiarire gli effetti sul piano pratico dell’articolo 116, ossia l’iter da seguire, così come fatto per altre parti della Costituzione. La legge, dunque, sarebbe la via maestra per colmare il vuoto normativo, prima di andare avanti con le prime tre intese.

Mentre dentro Forza Italia il dibattito è ancora in corso. Nei prossimi giorni, riferisce un deputato forzista, alcuni parlamentari di FI si riuniranno per poter delineare la posizione del partito e in modo tale da arrivare a una sintesi sul tema. La Lega, che sta dando impulso all’attuazione del nuovo regionalismo, è di fatto più propensa a percorrere le prime due strade (risoluzioni in commissione; mozioni o risoluzioni in aula). Il Carroccio, insomma, sembrerebbe convinto che le nuove intese debbano essere discusse – quasi in via esclusiva – da Regioni e Governo e che la valutazione di come il Parlamento dovrà essere coinvolto sembrerebbe non contemplare l’apertura a modifiche vere e proprie da parte delle Camere.

Nel frattempo, da Palazzo Chigi arriva un’indicazione chiara: sarebbe opportuno che i testi, nel merito, vengano discussi e modificati in Parlamento. E’ stato lo stesso premier a dire – parlando la scorsa settimana da Genova – che, prima dell’intesa definitiva, sarebbe necessario coinvolgere le commissioni parlamentari competenti. L’intesa – ha precisato – non può essere semplicemente “ratificata” dal Parlamento. In attesa che si sciolgano i nodi sul tavolo i tempi sono destinati ad allungarsi: non si dovrebbe arrivare al completamento dell’iter prima delle elezioni europee.

I GIURISTI: RECEPIMENTO DELL’INTESA SENZA EMENDABILITÀ

Nicola Lupo, docente di diritto delle assemblee elettive alla Luiss e autore (insieme a Luigi Gianniti) di un manuale di diritto parlamentare tra i più diffusi nelle università italiane, spiega a Public Policy che “non ci sono ad oggi norme dei regolamenti parlamentari che possano essere applicate a questo caso specifico”. La ministra per gli Affari regionali Erika Stefani, in due audizioni a febbraio, aveva specificato che è prerogativa delle Camere, e in primis dei due presidenti, di decidere sull’emendabilità delle intese regionali. Per Lupo “ha ragione la ministra su questo punto, in mancanza di una norma regolamentare. I presidenti potrebbero richiedere un parere alla Giunta per il regolamento”. Altra ipotesi potrebbe essere quella di una pronuncia, antecedente alla conclusione delle intese, da parte di altro organo parlamentare, quale ad esempio la commissione bicamerale per le Questioni regionali. Mentre le Camere potrebbero approvare una integrazione dei regolamenti parlamentari.

La via migliore sarebbe in ogni caso quella di definire anteriormente una procedura, aggiunge Lupo. Tale necessità “è data anche dal fatto che su un’intesa tra Stato e Regione sarebbe difficile ipotizzare per il Parlamento la possibilità di apportare modifiche di tipo contenutistico. Nel caso si dovesse optare per questa possibilità, verosimilmente dovrebbero essere chiamati di nuovo in causa i due soggetti che hanno stipulato l’intesa (se delle modifiche venissero effettivamente apportate dalle Camere). E una simile procedura andrebbe prevista e regolamentata”.

Un dossier del servizio studi del Senato – pubblicato lo scorso luglio e titolato ‘Verso un regionalismo differenziato: le Regioni che non hanno sottoscritto accordi preliminari con il Governo’ – ricorda che già negli accordi preliminari sottoscritti dal Governo con Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto è previsto un tentativo di procedura, e cioè è scritto che l’approvazione delle intese con le Regioni debba avvenire secondo la stessa modalità fissata per le intese con le confessioni religiose. Questa posizione è stata sostenuta anche dai costituzionalisti Antonio D’Atena e Stelio Mangiameli (direttore dell’Istituto di studi sui sistemi regionali federali e sulle autonomie Massimo Severo Giannini, del Consiglio nazionale delle ricerche) durante audizioni nella commissione per le Questioni regionali. Con la legge votata a maggioranza assoluta dalle Camere, quindi, i contenuti dell’intesa con la Regione non potrebbero essere emendati. Questo anche alla luce del principio di leale collaborazione fra Stato e autonomie territoriali. Le uniche modifiche ammesse sarebbero quelle di tipo non sostanziale (ad esempio per rendere il disegno di legge più fedele al contenuto dell’intesa).

Sia Mangiameli che Lupo sottolineano la atipicità della legge che dovrà ‘tradurre’ le intese. “Non può considerarsi una legge costituzionale – dice Lupo – perché non è approvata secondo la procedura aggravata di cui all’articolo 138 della Costituzione. Epperò, è abilitata dalla Costituzione a derogare alla Costituzione stessa: è come se la Carta costituzionale decostituzionalizzasse la materia. Non è una legge ordinaria, ma una legge rafforzata, che appare anche come una legge di tipo provvedimentale, andando ad incidere sull’assetto di competenze di una specifica Regione. Dal punto di vista delle fonti del diritto, è una forma nuova e inedita”. E “una legge rinforzata – ricorda il servizio studi del Senato – può essere modificata, abrogata o derogata esclusivamente con leggi per le quali sia stato rispettato il medesimo procedimento bilaterale di formazione”. Il servizio studi del Senato ricorda anche che la legge potrebbe far valere le nuove forme di regionalismo solo per un tempo determinato. Si tratta di una possibilità che infatti è stata già inserita negli accordi preliminari sottoscritti con Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto, che individuano una durata di 10 anni per le intese, poi rinnovabili o rinegoziabili.

IL TENTATIVO DI DISCIPLINA DEL GOVERNO PRODI

La durata a tempo determinato dalle intese era stata prevista anche in un vecchio tentativo del Governo, poi naufragato, di regolamentare la procedura di attivazione del regionalismo differenziato. Ad oggi, infatti, non è stato realizzato neanche un intervento legislativo utile ad applicare l’articolo 116 della Costituzione, terzo comma. Questo passaggio potrebbe in realtà essere deciso dal Governo, che potrebbe infatti decidere di scrivere un ddl per normare la procedura, come appunto si fece già nel 2007, ma senza che l’iniziativa abbia poi avuto seguito. Quando ministra per gli Affari regionali e le autonomie locali era Linda Lanzillotta (2° Governo Prodi), vi fu l’approvazione di uno schema di ddl sulla materia (con il via libera in Cdm il 21 dicembre 2007), che però non venne mai presentato alle Camere.

Quel ddl prevedeva, tra l’altro, che la legge per regolare le forme e le condizioni dell’autonomia ampliata per una certa Regione dovesse contenere in allegato l’intesa, considerata parte integrante della legge stessa. Quel ddl (mai presentato alle Camere), poi, individuava espressamente nel Governo il soggetto chiamato a presentare la proposta di legge. In particolare, si voleva fare in modo che, dopo la sottoscrizione dell’intesa (che doveva avvenire tra il presidente del Consiglio e il presidente della Regione interessata), il Governo dovesse deliberare entro 30 giorni la presentazione in Parlamento dell’apposito ddl. Il disegno di legge del 2007 prevedeva anche una procedura di revisione dell’intesa, da porre a verifica dopo 10 anni (o prima se previsto dall’intesa stessa), nonché la possibilità di fissare con la legge un termine di cessazione dell’efficacia dell’autonomia ampliata.

La Costituzione, ad ogni modo, non prevede una riserva di iniziativa governativa per la legge che deve dare seguito all’intesa tra lo Stato e la Regione. Visto però che è all’Esecutivo che va indirizzata l’iniziativa della Regione per avviare le trattative (specificamente al presidente del Consiglio dei ministri e al ministro per gli Affari regionali, secondo l’articolo 1, comma 571, della legge di Stabilità 2014), allora, secondo il servizio studi del Senato, “l’iniziativa dovrebbe spettare in primis al Governo, (politicamente) tenuto a presentare alle Camere il disegno di legge che recepisce l’intesa sottoscritta con la Regione, oppure alla Regione interessata”.

LA PROPOSTA CALDEROLI E QUELLA DELLA REGIONE VENETO

Nel silenzio dell’art. 116, terzo comma, della Costituzione però, anche gli altri soggetti titolari dell’iniziativa legislativa statale, primi fra tutti i parlamentari, potrebbero presentare un disegno di legge. E infatti questo è già avvenuto: il vicepresidente del Senato Roberto Calderoli (Lega) ha presentato il 21 giugno dell’anno scorso un ddl recante ‘Attribuzione alla Regione Veneto di forme e condizioni particolari di autonomia, ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione’, ora assegnato alla commissione Affari costituzionali di Palazzo Madama, che non ne ha cominciato l’esame.

La Regione Veneto, però, ha anche avanzato la proposta che l’intesa con il Governo sia recepita con una legge delega, d’iniziativa regionale, e che la disciplina di dettaglio dell’autonomia sia demandata ad uno o più decreti legislativi, predisposti da una commissione paritetica Stato-Regione (composta da 18 componenti, 9 di nomina governativa e altrettanti di nomina regionale). La Regione Veneto ha quindi sottoposto al ministro per gli Affari regionali, il 12 luglio 2018, una bozza di ddl delega, che prevede l’adozione di uno o più decreti legislativi per l’attribuzione di funzioni legislative e amministrative nelle nuove materia, e anche di risorse umane, finanziarie e patrimoniali. Il modello proposto (con la commissione paritetica) ricalca quanto previsto per l’attuazione degli statuti delle Regioni ad autonomia speciale. L’attribuzione di tale potere alle commissioni paritetiche per l’attuazione degli Statuti speciali è però previsto negli Statuti stessi, che sono fonti di rango costituzionale, e non in leggi ordinarie, come sarebbe in questo caso. Sul punto, la stessa ministra Stefani, audita a febbraio in commissione Federalismo Fiscale, ha espresso dubbi circa la percorribilità di una simile strada, dubbi relativi al fatto che con il decreto legislativo non possa “essere rispettato il dettato costituzionale che richiede una procedura rinforzata. In questo modo il Parlamento sarebbe esposto a una forma di esautorazione”. (Public Policy)

@ricci_sonia@Locchiaperti